Т.Л. Клячко

(Москва, ГУ-ВШЭ)

 

Нормативное бюджетное финансирование –

проблемы и решения

 

 

В плане действий Правительства провозглашена необходимость перехода на нормативное бюджетное финансирование образовательных учреждений в расчете на 1 учащегося (воспитанника).

Нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося, (воспитанника) означает, что

q       Определяется величина норматива бюджетного  финансирования в расчете на 1 учащегося или воспитанника, например,  3,5 тыс. руб.в год;

q       Школа получает бюджетное финансирование пропорционально численности  в ней учеников.

Так, если в школе 700 учеников, то она получит в год: 3,5 тыс.руб. Х 700 = 2 млн. 460 тыс. руб., если же в школе учится 500 детей, то она, соответственно, получит меньше – 1 млн. 750 тыс. руб., если – 800, то больше – 2 млн. 800 тыс. руб.

Все просто и понятно. Этот способ финансирования еще называют «деньги следуют за учеником»: ученик ушел из одной школы, в ней  бюджетных средств стало меньше,  в другую школу пришел – там денег прибавилось. Данная система обеспечивает прозрачность всех денежных потоков в образовательной сфере.

Федеральный норматив бюджетного финансирования должен приниматься каждый год вместе с Законом «О бюджете» и обязателен к исполнению региональными и местными бюджетами. На уровне субъекта Российской Федерации  принятый федеральный норматив нельзя уменьшить, его можно только увеличить, скажем,  вместо 3,5 тыс. руб. установить 3,9 тыс. руб., но эту разницу в 400 руб. в год  на каждого ученика   региональные власти должны найти в своем бюджете,  Аналогично могут поступить и местные власти – увеличить региональный норматив, но опять-таки только за счет  собственных средств. 

Если средств на обеспечение федерального норматива в региональном бюджете не хватает, то Федерация должна будет помочь своему субъекту через систему трансфертов, но при этом она может посчитать, что в бюджете субъекта Федерации  сравнительно мало  средств расходуется на образование. Предположим, в среднем по России регионы затрачивают  на образование 25% от всех расходов своих бюджетов, а  lданная область или край всего 22 процента. Тогда Федерация может поставить условие, что она полностью покроет нехватку бюджетных средств на образование, но только в том случае, если сам регион доведет свою долю расходов до 25%. Таким образом,  только при заинтересованности самих регионов в развитии образования им будет помогать федеральный бюджет. В противном случае, у  регионов будет велико искушение занижать свои расходы на образование, чтобы переложить их на плечи Федерации. Но, если так будут поступать все, то понятно, что совокупных средств на образование станет меньше, Федерация вынуждена будет уменьшить трансферты и норматив  снизится.

В предлагаемой системе трудно скрыть средства. Как только будет объявлен федеральный норматив, то каждый регион сможет подсчитать, сколько он должен потратить на эти цели, соответствующим образом составить свой бюджет, понять, сколько средств он получит из федерального бюджета. Объявил субъект Федерации региональный норматив, все расчеты смогут сделать муниципалитеты, а потом и школы.

При расчете бюджетных средств, выплачиваемых по нормативу, придется учитывать еще ряд дополнительных факторов, но делать это можно будет только по строго определенным правилам.

Понятно, что условия функционирования городской и сельской школы различны, точнее различны условия деятельности малокомплектной и полнокомплектной школы. На этот случай будет введен поправочный коэффициент. Опять-таки различны затраты на обучение здорового ребенка и ребенка-инвалида  - необходимо ввести еще один коэффициент. Коэффициенты неизбежно надо будет вводить для учета различия в климатических условиях – они действуют и сейчас – это «северные надбавки» и т.п. Но таких коэффициентов не должно быть много, в противном случае система финансирования утратит прозрачность. Предполагается, что из будет не более 7.

 

Теперь предположим, что школа получила финансирование в соответствие с нормативом, но средств  не хватает даже на выплату заработной платы. Означает ли это, что школу будут автоматически закрывать, а детей переводить в другие школы. Нет, не означает. Такая ситуация свидетельствует, что надо принимать управленческое решение – выяснять, почему в школе мало детей, объективны причины такого положения или субъективны. Если за последние годы из школы ушло много учеников, если жители ближайших домов предпочли отдать своих детей в другие школы,  пусть и дальше расположенные, то причины, скорее всего, субъективны. И надо думать, как улучшить работу педагогического коллектива.

 

Если же детей стало мало по демографической ситуации, то надо просчитать, что будет выгоднее, оставлять ли детей в данной школе или специальным школьным автобусом возить в соседнюю, где  учеников больше.   Эта ситуация в ближайшие годы будет характерна не только для малокомплектных сельских школ, но и для школ городских  из-за спада рождаемости. В ближайшие годы, к сожалению, контингенты школьников сократятся почти на 1/3: вместо теперешних 21 млн. школьников за парты  в 2010 г. сядет всего около 14 млн. детей.

 

Теперь рассмотрим основные аргументы против перехода на нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника.

 

На нормативное бюджетное финансирование нельзя переходить, поскольку нельзя будет обеспечить наполнение норматива.

 

Этот аргумент не позволил российской системе общего образования перейти на нормативное финансирование, начиная с 1992 г., когда был принят Закон Российской Федерации «Об образовании».

 

Против  введения норматива бюджетного финансирования постоянно борются все финансовые службы, отвечающие за принятие и исполнение бюджета.

 

В чем здесь дело?

 

Дело, к сожалению, в том, что в Законе «Об образовании» понятие «норматива» не определено. Наиболее же распространенное его толкование таково: норматив – это то, что в расчете на 1 учащегося, воспитанника обеспечивает школе столько средств, сколько нужно. Сразу же возникает резонный вопрос, а сколько нужно?

 

По Закону «Об образовании» норматив должен обеспечить реализацию государственного образовательного стандарта. 

 

Но тогда надо очень четко определить, что такое  «государственный образовательный стандарт».  Снова проблема, которая до сих пор, к сожалению, не решена.

Одно из решений здесь – свести стандарт к Базисному учебному плану, подсчитать, сколько стоит 1 час занятий, если исходить из того, что учительская зарплата должна определяться с учетом всех регулирующих ее выплату нормативных актов. Остальные школьные расходы можно определить в некой пропорции к заработной плате, например, 50:50 или 40:60, а можно также попытаться их рассчитать прямым счетом – сколько надо в расчете на 1 ученика мела, учебных пособий, мягкого инвентаря и всего остального, что достаточно подробно регламентировано в соответствующих документах.  А после всей проделанной работы обнаружить, что необходимых средств в бюджете нет.  Например, по расчету надо 10 тыс. руб. в год, а есть всего 3,5, т.е. в 3 раза меньше. Именно поэтому финансисты восстают против нормативного финансирования. Ведь когда им говорят про выделение бюджетных средств по нормативу, они представляют именно эту ситуацию – денег в бюджете на покрытие норматива не хватает, а, если он будет принят Законом «О бюджете», то все будут требовать его выполнения. В результате, если согласиться с такой трактовкой норматива, то еще очень долгое время нельзя будет перейти к прозрачной системе финансирования школы. Исходить из посылки – иди все или как бог на душу положит – вряд ли разумно.  Конечно, хотелось бы получать как можно больше. Но, если не идти на приемлемые компромиссы, то положение сильно улучшаться не будет.  Когда все знают, что денег мало, а система финансирования сложна и непрозрачна, то очень легко не платить долги по зарплате, копить долги по коммунальным платежам, собирать дополнительные деньги с родителей. Чем непрозрачнее система финансирования, тем проще в ней совершать всяческие злоупотребления, причем вольно или невольно. И тем проще не принимать в ней необходимых управленческих решений,  а указывать на нехватку средств.

 

Расчеты показывают, что при достижимом в современных условиях нормативе бюджетного финансирования в 3,5 тыс. рублей  имеющихся средств хватит, чтобы погасить все долги по заработной плате учителей   и начать эту зарплату увеличивать,  можно будет начать гасить долги по пресловутой «коммуналке» и восстанавливать систему повышения квалификации учителей, регулярно направляя их на переподготовку.  Можно  будет также постепенно обновлять школьное оборудование и пополнять библиотеки. Поскольку в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Рлссийской Федерации на долгосрочную перспективу» предусматривается информатизация в ближайшие годы почти 60% российских школ, то переход на нормативное финансирование должен серьезно подкрепить переход на новые технологии обучения, повышение качества образования и решение неотложных экономических проблем школы.

 

Возникает резонный вопрос:  но если не полностью покрывать норматив, то как же финансировать школу?

 

Ответ:  сейчас далеко не все затраты школы финансируются из бюджета. Это плохо. Но ведь школы функционируют, дети учатся.  Поэтому можно предложить простой выход – поделить имеющиеся бюджетные средства на школьное образование в данном году на число школьников и принять полученный результат  за бюджетный норматив в расчете на 1 учащегося, воспитанника.  В этом случае бюджетных средств хватит на то, чтобы покрыть текущие нужды школ, по крайней мере, не хуже, чем это было раньше.  А дальше можно идти двумя путями:

q   Полученный в этом году норматив  в каждом последующем должен увеличиваться с определенным темпом, заведомо превышающим инфляцию. В этом случае ситуация в образовании не может ухудшиться, финансирование становиться прозрачным, начинают работать рычаги повышения эффективности;

q    Бюджет на школьное образование также растет с определенным темпом, заведомо превышающим инфляцию. В этом случае норматив на 1 учащегося, воспитанника улавливает, в том числе, сокращение  численность учеников и может увеличиваться даже быстрее, чем в первом варианте. (Первый вариант выбирать предпочтительнее,  когда растет численность  школьников). 

Что касается  устанавливаемого темпа роста норматива или бюджета в целом, то он может определяться нормативом потребностей в расчете на 1 учащегося, воспитанника, который рассчитывается по одной из указанных ранее схем и регулярно обновляется в соответствии с растущими запросами общества,  изменением образовательного стандарта и т.п.  Таким образом, в каждом конкретном году нам будет известно, как сильно расходятся  значения норматива потребностей и норматива бюджетного финансирования, и может ставиться задача о коррекции темпов роста бюджета или непосредственно норматива. Но при этом школы будут получать деньги по понятным и легко проверяемым правилам, и средства смогут использоваться более эффективно.

 

Следующий острый  вопрос-аргумент. Нормативное финансирование в расчете на 1 ученика, воспитанника приведет к селекции учащихся – школы захотят брать только лучших.  Появятся школы для умных и глупых детей. Для большинства детей доступ к качественному  образованию станет невозможным.

 

Ответ:  Можно было бы сказать очень просто и жестко – это  происходит и происходит повсеместно в отсутствие нормативного финансирования. Только принцип  деления детей – другой: эта семья может платить – возьмем ребенка в гимназию, а эта нет, следовательно, ее ребенку делать в гимназии нечего.  Картина действительно неприятная, но вполне реальная.  Выхода из этого положения, к сожалению, всего два:

q   Школьное образование становится полностью унифицированным. Всем дают все одинаковое, никакого выбора у учащихся и их семей нет, да и выбирать не из чего. Это стандартный подход к образованию в бедной стране.  Его разновидность, когда, помимо общих школ – для всех, существует система частных или привилегированных школ для состоятельных граждан. Другими словами,  одинаковое (плохое или в лучшем случае среднее) образование практически для всех и хорошее (или удобное) – для избранных. В последние годы образование в России все больше приобретает черты указанной модели, но сохраняется иллюзия, что, если все оставить как есть, но дать больше денег, то ситуация сразу  быстро улучшится. К сожалению, это не так, при старом механизме финансирования она существенно не изменится.

q   Финансирование школьного образования становиться нормативным в расчете на 1 ученика. Начинается конкуренция школ за учащихся там, где это возможно (если в селе всего одна школа, то никакой конкуренции быть не может). Объектом, за который борются школы, является ученик, поскольку, чем больше станет в  ней учащихся, тем большие бюджетные средства она получит. Понятно, что в этом случае для школы неважно, из какой семьи – бедной или богатой ученик: каждый из них принесет ей одинаковую сумму. При этом за получение знаний, навыков или компетенций в пределах образовательного стандарта никто не платит, точнее, платит бюджет. А вот сверх стандарта – все становится дополнительной платной образовательной услугой, и за это должны платить родители, а за получение подобной услуги для детей из малообеспеченных семей – опять-таки бюджет. Логика здесь проста – платить за всех детей за разнообразные образовательные  программы муниципалитеты (местные бюджеты) не смогут – средств  не хватит, платить только за дополнительный набор услуг для малообеспеченных ребят – более реально. Более реально тогда и искать спонсоров и создавать муниципальные попечительские советы, чтобы целенаправленно помогать  нуждающимся детям, а не делать вид, что проблемы не существует.

В условиях нормативного финансирования в расчете на 1 учащегося, воспитанника перед школой действительно встает вопрос – брать немного детей, но из обеспеченных семей, получать мало бюджетных средств и дополнять их родительскими деньгами или же брать как можно больше детей, искать новые педагогические технологии, чтобы их эффективно учить,  заводить школьный автобус, чтобы учеников возить в школу и родители были спокойны за то, как их ребенок туда доберется. Кстати и здесь  может развиваться предоставление  дополнительных платных услуг, но стоить они, естественно, будут дешевле.

 

Конечно, возникнут ситуации, когда школы захотят отбирать только сильных  учеников, чтобы демонстрировать, что в них высокое качество обучения, чтобы родители стремились отдавать к ним лучших. Не будем повторяться – и сейчас это есть, но никто же не предлагает закрывать школы с углубленным изучением предметов, хотя, скорее всего в физико-математическом классе дети знают физику и математику лучше, чем в обычном. Можно, несомненно, всех попытаться уравнять, но тогда мы получаем первый вариант.

Если же оставить в стороне эмоции, то становиться очевидным – перехода на нормативное бюджетное финансирование боятся те управленцы, которые не очень понимают, как действовать в новой ситуации, как считать различные с экономической точки зрения ситуации, как изучать рынок образовательных услуг, как решать нелегкие юридические вопросы. Ведь если школа окажется в тяжелом положении из-за неумения хорошо управлять, то это будет видно всем – и ученикам и их родителям и органам управления образованием. Опять мы упираемся в нехватку управленческих, экономических и юридических знаний среди администраторов и специалистов в сфере образования. Но новая система образования неизбежно потребует новых знаний и управленческих навыков. Вывод получается простой – чтобы обновляться система образования должна начать учиться.  В результате повышение квалификации, переподготовка педагогических кадров перестают быть формальностью, а становятся делом первостепенной важности и для учителя и  для директора школы и для руководителей системы образования разных уровней. Как представляется, хорошего в этой ситуации больше, чем плохого. Это даст толчок к существенной перестройке всей системы повышения квалификации в образовании – она также начнет развиваться. Очевидно, что и здесь появятся противники перемен, которые найдут слабые стороны и даже вред в любых изменениях. Но не меняться на этом основании?

 

Еще вопрос: Выбирать школу смогут далеко не все – у одних родителей будет возможность получить информацию, у других – нет. Понятно, что у детей из малообеспеченных семей  будет меньший выбор, чем у остальных детей. Кроме того, детей из богатых семей будут возить на другой конец города в престижную школу, а детей из бедной семьи никто не сможет возить. Эти дети пойдут в ближайшую школу, а она, скорее всего, будет слабой – ведь здесь останутся только в полном смысле несостоятельные ученики.

 

Ответ:   Не будем повторяться, эта ситуация мало отличается от складывающейся за окном, причем слабые и сильные школы – это порождение далеко не только последних лет, эта проблема уже достаточно остро стала себя проявлять в советское время. И мешало ее решению именно распространенное убеждение, что у нас бесплатное и общедоступное образование. При этом вопрос о том, к какому образованию есть общий доступ просто не ставился.

 

Для того, чтобы конструктивно решать проблему равного доступа к качественному образованию надо сначала, как ни парадоксально это для кого-то звучит, признать наличие неравенства.  Нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося гарантирует  равенство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех  детей, независимо от социального и экономического положения их семей. Бюджет платит за их образование поровну, поскольку все дети – суть граждане России. И бюджет платит больше за образование детей из малообеспеченных семей, поскольку  это социальная функция государства и местного сообщества – помогать тем, кому эта помощь нужнее. А в результате растет благосостояние всего населения, поскольку образованное общество более динамично, стремиться к получению новой информации, более готово к экономической конкуренции, а следовательно, более готово к внедрению  новых технологий и методов производства, к новому образу жизни, к экономическому  развитию.

 

Итак, 

q       норматив + средства бюджета для тех учащихся, кто нуждается в социальной поддержке

и

q       норматив + средства родителей для тех учащихся,  чьи семьи могут платить за дополнительные платные услуги сами. Такова новая экономическая формула российского образования. В итоге, в выигрыше будут все – в образование поступит значительно больше и бюджетных и внебюджетных средств, чем это было раньше и, главное, эти средства будут более эффективно использоваться. Кроме того, возрастет и доступ к качественному образованию.

 

Необходимо отметить, что для борьбы с бедностью и социальной дифференциацией в системе образования, помимо собственно перехода на нормативное финансирование, должна реализовываться специальная социальная образовательная программа, приниматься серьезные управленческие решения. Для того, чтобы ребенок из малообеспеченной семьи смог добраться до лучшей школы, мало дать   ей  деньги за данного ученика и дальше положиться на саму школу.  Для минимизации своих затрат школа до определенного времени может не сильно задумываться о школьном транспорте или тому подобных вещах. Это, прежде всего, дело управленцев и местного сообщества  заботиться о социальном развитии территории и принимать, скажем, программу “Школьный автобус”,  решая, тем самым, и проблемы детей и проблемы школ. Именно поэтому переход на новый механизм финансирования предполагает широкое привлечение общественности к управлению образованием. Уповать же на то, что государство  всегда возьмет все на себя,  и при этом растить современных, динамичных, самостоятельных людей вряд ли удастся. А  ведь именно эти люди – залог будущего процветания России.

 

Придумать панацею от всех бед российской системы образования никто не сможет. Думать, что можно дать образованию столько средств, чтобы раз и навсегда решить все его проблемы – очень вредная иллюзия. На следующий день появятся новые нужды и денег снова будет не хватать.  Это отнюдь не означает, что бюджетное финансирование образования  не должно расти – еще как должно.  Но о том, как эффективно управлять бюджетными средствами, как решать социальные проблемы в образовании и проблемы развития территорий за счет образования придется постоянно думать. А нормативное бюджетное финансирование лишь один из множества инструментов, которые предназначены для  решения сложных вопросов в образовательной сфере.