Особый статус образовательных организаций

 

 

 

Академическая и экономическая автономия  учебных заведений

 

Важнейшим элементом нового организационно-экономического механизма является полная и последовательная реализация правового статуса образовательной организации (учебного заведения), заложенной в Законе “Об образовании”. Это включает:

контрактные (рыночные) формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;

государственное регулирование учебных заведений через механизмы аккредитации и контроля качества образования. Это потребует значительного повышения эффективности и прозрачности этих механизмов;

постепенное сближение  в правах государственных и негосударственных учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию.

Для повышения эффективности использования ресурсов следует изменить характер (порядок) выделения бюджетных средств учебному заведению, обеспечив:

переход от выделения средств по статьям расходов Бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);

расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами, в том числе в части планирования и исполнения сметы расходов (в общем образовании - при участии попечительских советов);

прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей академической и финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию академических и финансовых отчетов;

создание унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг.

Порядок использования недвижимого имущества, переданного собственником учебному заведению, должен гарантировать его эффективное использование в уставных целях. Следует подтвердить запрет на приватизацию объектов собственности, закрепленных за государственными и муниципальными учебными заведениями, трудовыми коллективами данных учебных учреждений.

 

 

 

Основные направления

 социально-экономической политики

 Правительства Российской Федерации

 на долгосрочную перспективу

 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

Обеспечение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций. Переход на контрактную основу финансовых взаимоотношений учреждений высшего профессионального образования, предполагающую нормативно-подушевое финансирование учебных заведений одной строкой «исполнение государственных именных финансовых обязательств». Внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации:

 

 

Мероприятия

по выполнению Плана действий

Правительства Российской Федерации

в области социальной политики и

модернизации экономики

НА 2000-2001 ГОДЫ

 

 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Организационно-правовой статус учебного заведения. Важный вопрос, дискуссионный и пока не решенный, – это изменение правового статуса образовательных организаций. Проблема следующая. Сегодня по Закону «Об образовании» мы имеем образовательные учреждения. Учреждение – это некоторая форма, предусмотренная Гражданским кодексом, со своими особенностями, крайне несамостоятельная. В частности, все то имущество, которое учредитель передает учреждению, не передается в собственность, оно передается в оперативное управление. Права учредителя по отношению к учреждению огромны, учреждение перед ним практически бесправно. С другой стороны, учредитель несет субсидиарную ответственность. Если у школы или вуза нет денег заплатить за электроэнергию, то учредитель должен платить.

 

 

 

 

 

 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 


В Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации  на долгосрочную перспективу недвусмысленно поставлена задача “полной и последовательной реализации правового статуса образовательной организации (учебного заведения), заложенной в Законе “Об образовании”.

Что это означает?

Это означает в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании», что школа, ПТУ или вуз должны быть полноценным юридическим лицом, иметь свой расчетный счет в банке и самостоятельно вести  хозяйственную деятельность.  В частности, они могут оказывать населению дополнительные платные образовательные услуги, сами устанавливать на них цены и самостоятельно  тратить заработанные средства. ПТУ могут, например, продавать произведенную ими продукцию, а вузы выполнять заказы по договорам, заключая их самостоятельно.  Единственное условие – это то, что деятельность образовательных учреждений  должна быть некоммерческой,  бесприбыльной, т.е. они не могут распределять прибыль между учредителями. Если деятельность образовательного учреждения все же принесла прибыль, то она  должна быть полностью реинвестирована в учебный процесс, направлена на развитие учебного заведения. Некоммерческий характер  образовательных учреждений позволяет им получать налоговые  льготы.  Для расширения возможностей получения образовательными учреждениями необходимых им ресурсов в Законе «Об образовании» допускается соучредительство учебных заведений. Так, в принципе, учредителями школы могли бы стать органы власти субъекта Российской Федерации и органы  муниципальной власти.

В целом направленность Закона «Об образовании» состояла в том, чтобы обеспечить:

q       постепенную переориентации образовательных учреждений на потребности личности в получении образования, т.е. суммы знаний и профессиональных навыков, необходимых человеку для нахождения своего места в современной рыночной  экономике;

q       формирование новых механизмов, направленных на адаптацию учебных заведений к рыночным условиям,

q       создание условий для повышения степени  разнообразия образовательных услуг за счет  расширения набора изучаемых дисциплин, их комбинаций, возможностей открытия новых направлений подготовки специалистов, создания образовательных программ, имеющих узкую, в том числе - индивидуальную, направленность и др.;

q       большую автономность учебных заведений, которая включала бы как их академическую, так и финансово-хозяйственную самостоятельность, возможность самостоятельного использования передаваемых им общественных ресурсов, получение доходов от различных видов деятельности и самостоятельное распоряжение этими доходами, т.е. повышение экономической устойчивости образовательных учреждений в рыночных условиях;

q       создание системы многоуровневого и многоканального финансирования деятельности учебных заведений, что позволило бы привлекать дополнительные (внебюджетные) финансовые ресурсы в систему образования;

q       формирование условий, благоприятных для развития тех направлений деятельности учебных заведений, которые связаны с реализацией накопленного ими интеллектуального потенциала.

 

Однако с принятием в 1995 г. Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее - ГК) принципы деятельности образовательных учреждений, заложенные в Закон «Об образовании», стали подвергаться ревизии.

 

С чем это было связано?

Прежде всего, с определением правового статуса (организационно-правовой формы) учреждения.

Во-первых, согласно ГК у учреждения может быть только один учредитель. Во-вторых, этим учредителем может быть только орган власти – государственной или муниципальной. В-третьих,  направления деятельности учреждения четко задаются учредителем и, что самое главное, именно они и должны учредителем финансироваться. В случае, если учредитель не обеспечил необходимого финансирования, он несет так называемую субсидиарную ответственность, т.е. отвечает по долгам учреждения.  И, наконец, в-четвертых, все имущество учреждения, включая денежные средства, принадлежит учредителю, а учреждению  оно передается в оперативное управление.

 

Это уже создавало правовую коллизию, поскольку в нормативно-правовой базе, регулирующей деятельность образовательных учреждений, создалось  серьезное противоречие.

 

Бюджетный Кодекс Российской Федерации (БК), принятый в 2000 г. и вступивший в действие  с 1 января  2001 г., еще более усугубил ситуацию. Учреждение (бюджетное учреждение) должно финансироваться из бюджета строго по смете, утверждаемой  учредителем, по статьям экономической классификации.

 

Финансирование по статьям экономической (бюджетной) классификации  означает, что средства поступают учреждению на вполне определенные цели и только на эти цели, например, на заработную плату, на социальные начисления на заработную плату, на питание учащихся, на мягкий инвентарь… Четко известно, на что деньги можно тратить, а на что нельзя.

 

Но это еще полдела. Главное, что внебюджетные средства бюджетного учреждения (средства, полученные не из бюджета, а  из других источников, в том числе заработанные самим учреждением) приравниваются к бюджетным и точно также должны расходоваться по утвержденной смете. За использованием этих средств устанавливается жесткий контроль, осуществляемый казначейством.

 

Почему возникли эти противоречия Закона «Об образовании»  с ГК и БК?

 

В первую очередь потому, что в Законе «Об образовании» «образовательное учреждение» это просто синоним учебного заведения,  а не правовой термин.

В ГК и БК – это строго определенное понятие, которое имеет четкий  и вполне однозначный смысл.

 

Во-вторых,  Закон «Об образовании» исходит из посылки академической свободы деятельности  учебного заведения, необходимости расширения его возможностей хорошо и по-новому учить.  А главное – Закон «Об образовании» стремиться создать условия для привлечения дополнительных средств в образование, помимо бюджетных, поскольку, чем больше средств, тем выше качество образования, тем выше заработная плата учителей и тем лучше образовательная сфера может конкурировать за высококвалифицированные кадры.

 

ГК и БК исходят из других посылок, также вполне обоснованных и понятных. Они стремятся навести порядок в расходовании бюджетных средств, предотвратить воровство и нецелевое использование ресурсов, примеров чему в российской практике предостаточно. Если учреждение хозяйствует самостоятельно, то оно самостоятельно может наделать долгов. Почему же  по ним должен отвечать бюджет?  Резонный вопрос?  Да, конечно.  Если при оказании дополнительных платных услуг учреждение использует  принадлежащие государству учебные помещения, но не платит за свет и тепло, это нормально?  Вряд ли. Поэтому и возникает жесткая конструкцияучреждение -  это то, что выполняет четко установленные функции и за это получает определенные бюджетные средства.  Словом, образовательное учреждение должно учить учащихся,  на выполнение данной задачи ему  и даются бюджетные деньги.

Кстати, эта точка зрения достаточно распространена и в образовательном сообществе: «Наше дело учить детей, а государство должно платить нам достойную зарплату, никаких денег мы сами зарабатывать не хотим!» 

 

Все было бы хорошо и правильно, если бы не одно «но»… Бюджетное учреждение на выполнение своих задач должно получать бюджетные средства по смете – столько, сколько нужно.  Таким образом,  ГК и БК «работают» в условиях стабильного и полновесного  бюджетного финансирования. А этих-то условий и нет.  Если бюджетных средств не хватает, а внебюджетные деньги гибко использовать нельзя, то образовательное учреждение попадает в тяжелую ситуацию. Если бюджетных средств не хватает, а расходовать их можно только по статьям экономической классификации, то учебное заведение  и здесь оказывается в трудном положении.

Выхода  здесь может быть два:

q       перейти в режим деятельности, заложенный в Законе «Об образовании», т.е. сменить статус «учреждения» на какой-то другой, который позволит, с одной стороны, обеспечить хозяйственную самостоятельность учебного заведения, а с другой, порядок в использовании бюджетных и внебюджетных средств;

q       уйти в «теневую экономику» школы – начать собирать деньги с родителей  под «честное слово», поскольку иным способом оперативно финансовые проблемы решать будет нельзя. В условиях нехватки и несвоевременного поступления средств любые процедуры их расходования, которые потребуют много сил и времени,  повлекут за собой переход в не правовую область как руководителей образовательных учреждений, так и родителей, а проще говоря – просто расширится сфера взимания поборов – нравится нам это слово или нет. Таким образом, реализация благих целей ГК и БК, к сожалению, может привести к прямо противоположным результатам.

 

В силу сказанного перевод хотя бы части образовательных учреждений в новый статус, в режим деятельности, обозначенный Законом «Об образовании», позволит как увеличить ресурсную базу системы образования за счет открытого привлечения в нее дополнительных средств и  возможности самостоятельно заработать деньги, так и убережет школы от зыбкой почвы вынужденных «поборов».

 

Для того, чтобы эта смена статуса стала возможна необходимо увеличить разнообразие организационно-правовых форм образовательных организаций, например, добавить в него «специализированную образовательную некоммерческую организацию» (СОНО).

 

К чему это приведет?

 

1.      СОНО сохранит все преимущества, которыми обладает образовательное учреждение, в том числе, налоговые льготы, но не сможет переложить на учредителя субсидиарную ответственность по своим долгам.

2.      СОНО сможет самостоятельно расходовать свои средства как получаемые из бюджета, так и внебюджетные, естественно, под контролем: использование бюджетных средств будут контролировать органы управления образованием,  Счетная палата, Контрольно-ревизионное управление Минфина (в случае вузов или ссузов), а внебюджетных – попечительские советы школ, ПТУ и учебных заведений среднего профессионального образования, ученые советы вузов. Кроме того,  использование ими средств будет регулярно подвергаться аудиторской проверке, а финансовые отчеты –публиковаться.

3.      СОНО, если это школа или ПТУ, будет также, как и теперь, обязано принимать всех детей, чтобы обеспечить реализацию их конституционного права на получение общего среднего и начального профессионального образования, поскольку государство или муниципалитет будут обязательно входить в число ее учредителей.  

 


 

 

 

 

Мы обращаем внимание оппонентов на тот клубок противоречий, в котором все больше запутывается современная школа (или вуз) “благодаря” статусу “образовательного учреждения”.

Например, сегодня большое число вузов и некоторые школы имеют на своих счетах внебюджетные средства, значительно превышающие государственные. Доля внебюджетных денег составляет, скажем, от  50 до 80% в общей “казне” учреждения. И в этом случае  бесправие директора и его коллектива,  требование расходовать свои кровные деньги по навязанной сверху схеме, а также стихийно возникающие формы общественно-профессионального самоуправления – вступают в противоречие не только с действующими законами, но и с идеями экономической и хозяйственной самостоятельности.

 

Анатолий Пинский, директор московской школы № 1060:

КАК СДЕЛАТЬ РЕФОРМУ БЕЗОПАСНОЙ И ВЫГОДНОЙ?

 

 

 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


4.      Муниципальные или государственные органы управления образованием должны будут заключать договоры с СОНО и платить им “бюджетные” средства за обучение школьников или учащихся ПТУ (таким образом, будет в полной мере реализовываться заложенный в Законе “Об образовании” принцип нормативного бюджетного финансирования школ в расчете на 1 учащегося). В случае ссуза или вуза оплата их услуг из бюджета будет производиться на основе государственных именных финансовых обязательств (ГИФО), которые выпускники школ получат по результатам сдачи Единого государственного экзамена (см. разделы ЕГЭ и ГИФО).

5.      Переданное СОНО  учредителем имущество по-прежнему будет собственностью учредителя, но имущество, приобретенное за собственные средства СОНО, будет  уже его собственностью.

6.      Переход в статус СОНО может быть только добровольным.  Учредитель не сможет препятствовать изменению статуса, если таковым будет решение трудового коллектива образовательного учреждения,  при том, что бюджетное финансирование в течение двух лет будет составлять менее 30% от нормативных средств.

7.      Те образовательные учреждения, которые не сочтут себя готовыми получить статус СОНО, будут продолжать функционировать как учреждения – они будут финансироваться по смете, их внебюджетные средства будут также расходоваться по утверждаемой учредителем смете, и на них будет распространяться принцип субсидиарной ответственности.

 

Итак,  СОНО – это большая свобода в распоряжении и зарабатывании средств, но и большая ответственность – плохо хозяйствуешь, можешь стать банкротом.

 

Какие риски видят оппоненты этой меры  -  изменения статуса? Ведь переход в статус СОНО будет добровольным?

 

Здесь надо разделить позиции руководителей в системе общего среднего образования и ректоров вузов, поскольку они видят в этой мере совершенно разные риски.

 

Противники этой меры в системе общего среднего образования в качестве основных аргументов “против” выдвигают следующие:

1.      Возможность смены статуса  образовательным учреждением подрывает конституционное право граждан на получение общего среднего образования.

Этот подрыв пойдет, по мнению оппонентов, по нескольким направлениям:

q       Поскольку СОНО в отличие от образовательных учреждений может разориться, то она не станет брать детей из малообеспеченных семей, так как муниципалитеты не смогут полностью оплачивать их образование из бюджета;

q       Если власти будут выполнять свои обязательства перед СОНО, то они еще хуже станут финансировать остальные образовательные учреждения, что приведет к резкой дифференциации учебных заведений по условиям бюджетного финансирования и сократит доступ детей, не обучающихся в СОНО,  к качественному образованию.

q       Если СОНО разорится, то, что будет с детьми, которые в ней учились? Как будут гарантированы их права? Их переведут в другие школы, ухудшив в последних положение тех учеников, которые там уже обучались? И как это согласуется со свободой выбора и нормативным финансированием? Может быть, причиной краха стал муниципалитет и неверно принятые там решения о расходовании бюджетных средств? Если же этих детей оставят до конца года доучиваться в разорившейся школе, то откуда возьмутся бюджетные средства? Как будут, скажем, покрываться долги за свет и тепло? Ведь фактически это означает, что государство возьмет на себя частично или полностью убытки обанкротившейся СОНО. В результате оказывается, что рискует не столько  СОНО,  сколько общество обучающимися там детьми. Да, и положением всех остальных детей.

 

Ответом  на эти вопросы и страхи может быть только переход на финансирование  и образовательных учреждений и СОНО строго по нормативам в расчете на 1 учащегося. В этом случае объем бюджетных средств, получаемых  школой независимо от ее статуса, будет зависеть только от численности обучающихся в ней  учеников. Исключения составят только малокомплектные сельские школы (см. раздел Сельская школа).

Защита интересов детей из малообеспеченных семей должна стать самостоятельным делом государства. Именно их обучение в СОНО оно может оплачивать по повышенным нормативам.

 

Кстати,  сейчас при формально одинаковом статусе “образовательного учреждения” гимназии и лицеи, а также школы с углубленным изучением предметов  получают больше средств из бюджета. При этом также нарушается принцип равенства доступа к образованию всех детей, а следовательно, и их конституционные права. Именно поэтому в Плане действий Правительства предусматривается софинансирование деятельности гимназий и лицеев, а также школ с углубленным изучением предметов родителями при одновременном финансировании обучения детей из малообеспеченных семей из бюджета в повышенном объеме.

 

В этой связи представляется, что гимназии и лицеи, а также школы с углубленным изучением предметов будут первыми кандидатами по переходу в статус СОНО.

 

Еще ряд острых вопросов:

 

2.      Введя новый статус, государство будет вынуждать образовательные учреждения становиться СОНО, просто сокращая из года в год их бюджетное финансирование.

 

Ответ: переход на нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося будет гарантировать всем учебным заведениям  получение бюджетных средств строго пропорционально численности обучающихся в школе учеников вне зависимости от ее статуса. Сокращать же норматив произвольно не удастся, поскольку бюджетные расходы на образование должны расти из года в год. Если же они будут падать, то никакой статус не защитит учебные заведения от тяжелой участи, что достаточно ярко показал опыт последних лет.

 

3.      Решение о переходе в статус СОНО примут одни, а пострадать могут все: как будет устанавливаться в СОНО заработная плата? Если СОНО разориться, кто защитит интересы учителя, честно делавшего свое дело? Сейчас хоть есть надежда рано или поздно получить задержанную зарплату, а при новом статусе никаких гарантий в этой области не будет. При слабости же судебной системы защитить себя становиться очень трудно.

 

Ответ: переход в статус СОНО  должен делаться добровольно и сознательно, после просчета всех возможных последствий.  «Плата за риск» – это большая заработная плата, это лучшее оборудование и учебные материалы, лучше оснащенные библиотеки и компьютерные классы в силу имеющейся возможности у СОНО привлекать дополнительные средства и   самостоятельно зарабатывать деньги.  Да,  сильных и грамотных  управленцев в сфере общего образования, умеющих принимать выверенные решения в изменившихся экономических условиях, пока немного – 10 от силы 15 процентов. Им и стоящим за ним педагогическим коллективам надо дать возможность работать по-новому. Остальным надо создать условия для переподготовки и повышения квалификации в области экономики и права.  Кроме того, необходимо специально начать готовить для системы образования современных менеджеров.

 

4.      Переход в  новый статус означает скрытую приватизацию образовательных учреждений.

 

Ответ: При  преобразовании образовательного учреждения в СОНО его имущество не переходит из государственной (муниципальной) собственности в собственность СОНО. Следовательно, никакой приватизации государственной (муниципальной) собственности не происходит. При банкротстве СОНО это имущество не подлежит распродаже за ее долги.   Здесь есть другая проблема –  доходы СОНО будут частично формироваться и за счет используемой им государственной (муниципальной) собственности.  За полученные средства СОНО приобретет какое-то имущество, которое уже перейдет в его собственность. Другими словами,  приватизироваться будет не государственная (муниципальная) собственность, а результаты ее использования.  Хорошо это или плохо? Вообще говоря, такая ситуация близка к нынешней, когда образовательное учреждение, оказывая дополнительные образовательные услуги с использованием собственности учредителя, получив доход, могут потратить его на приобретение, скажем, оборудования. Оно будет чьим? По логике – государственным или муниципальным. Но ведь эту собственность породили бюджетная и внебюджетная деятельность образовательного учреждения. Усложним задачу – образовательное учреждение получило от спонсоров средства на покупку компьютерного класса или просто получило его в подарок. Это чья собственность? По той же логике вряд ли государства (муниципалитета). Но теперь школа оказывает дополнительные образовательные услуги на базе данного компьютерного класса и полученные средства хочет вложить в покупку физических приборов. И чьими будут купленные приборы? И здесь уже возникает вопрос – а почему государственными или муниципальными? Именно нерешенность этой  проблемы во многом мешает учебным заведениям развивать их материально-техническую базу, они предпочитают все средства или их большую часть тратить на зарплату – ведь в этом случае сложных вопросов не возникает.  Тем более, что зарплата мизерная. Но, если  не вкладывать деньги в оборудование или библиотеки, то скоро не на чем будет учить – бюджетных средств  на  это катастрофически не хватает. И мы можем просто остаться по педагогическим технологиям где-то в середине 20 века, когда  другие страны уже шагнули в 21-й. Конечно, вопрос с четким использованием государственной и муниципальной собственности надо решать, но в первую очередь надо решить вопрос о будущем нашего образования, его конкурентоспособности.

 

Теперь рассмотрим позицию ректоров высших учебных заведений – что их пугает в перемене статуса образовательного учреждения. Думается, что скорее всего именно то обстоятельство, что государство должно будет определяться по вопросам собственности на доходы от внебюджетной деятельности вузов – как они заработаны и как их делить. То обстоятельство, что вся прибыль будет реинвестирована в учебную деятельность, так как СОНО – некоммерческая организация, к сожалению, проблему не снимает. Ведь свою собственность учебное заведение сможет закладывать или продавать, а государственную – нет. Это, кстати говоря,  является камнем преткновения и сейчас.  Но в принципе,  некоторым ректорам (далеко не всем!) все же пока удобнее, чтобы вопрос о собственности особо сильно не педалировался, чтобы за использование государственного имущества с самостоятельно хозяйствующего вуза государство не стало бы брать аренду и т.п. Конечно, можно добиваться, чтобы аренда была льготной, но оговаривать дополнительные условия, но и государство также сможет выставить какие-то требования. Поэтому прежнее положение вещей – «размытость» вопроса о собственности до известной степени была всем выгодна – государство не очень платило по своим обязательствам, но и вузы в силу этого не очень задумывались, где клнчается ответственность государства и начинается их собственная. Принимая, например, меньшее число бюджетных студентов, они могли одновременно расширять платный прием, но ведь все студенты учились на государственных площадях. Или что-то сдавать в аренду, а средства использовать исключительно по своему усмотрению. БК меняет эту ситуацию – распорядиться внебюджетными средствами по-своему усмотрению становится гораздо труднее, а бюджетных средств не хватает. В то же время отправиться в «свободное плавание» страшно – долги на государство тогда больше не спишешь. Поэтому большинству вузов хотелось бы сохранить  прежнюю ситуацию, так сказать, «в полном объеме», а не приспосабливаться к новым условиям. Но по-старому жить все же не удастся – придется выбирать, то ли иметь большую свободу, но платить по долгам, то ли идти под жесткий контроль. Выбрать, конечно, не так-то легко, кроме того, в силу нехватки информации далеко не все понимают, какой выбор придется делать.

Итак, подведем итог. Переход в новый статус положение для сильных учебных заведений практически не изменит, а для более слабых останется подпорка, которая называется «образовательное учреждение», но им придется рано или поздно придется сделать выбор и объяснить его своим педагогическим коллективам, своим ученым советам.